Réforme du courtage : l’entente cordiale aura-t-elle lieu ?

A compter du mercredi 20 janvier, débute l’examen de la proposition de loi relative à la réforme du courtage de l’assurance et du courtage en opérations de banque et en services de paiement. 

À l’origine, en 2018, l’idée d’aménager la régulation du courtage d’assurance était portée par la direction générale du Trésor et avait obtenu le soutien des principales organisations professionnelles du secteur, notamment Planète CSCA et l’Association Nationale des Conseils Financiers (ANACOFI) (1).

Retour en arrière 

Dans un communiqué commun, en date du 7 septembre 2018, ces mêmes organisations indiquaient que le projet constituait une étape supplémentaire vers davantage de professionnalisation de tous les acteurs et amènerait à plus de confiance et de protection pour les consommateurs. Elles précisaient par ailleurs, qu’un amendement, au projet de loi PACTE avait été élaboré avec les acteurs de la place du courtage d’assurances. Repris par le gouvernement, l’amendement avait été adopté par le Parlement, puis censuré par le Conseil constitutionnel en mai 2019, les Sages l’ayant considéré comme un « cavalier législatif ». 

Quelques mois plus tard, et légèrement modifié, le texte faisait son retour à l’Assemblée nationale en janvier 2020 sous forme de proposition de loi. Crise Covid oblige, il a dû attendre le mois de décembre pour bénéficier d’une procédure accélérée. 

Mais le contexte a changé et les principaux intéressés ne manifestent plus la même entente qu’autrefois. Alors que les représentants des conseillers en investissements financiers (CIF), la Chambre nationale des conseils en gestion de patrimoine (CNCGP), la Chambre nationale des conseils experts financiers (CNCEF), la Compagnie des CGP et bien sûr l’ANACOFI, trouvent un intérêt au dispositif et plaident pour son adoption dans les meilleurs délais, les représentants historiques du courtage rassemblés à Planète CSCA, et soutenus par d’autres organisations, comme notamment l’APIC (intermédiaires en crédit) demandent le report immédiat de la réforme. 

Apparemment, le mécontentement de ces acteurs ne date pas d’hier, les difficultés ayant commencé à poindre dès les débats sur la loi PACTE. « L’amendement sur la réforme a été déposé quelques jours avant le commencement des débats, au Sénat, sans étude d’impact. L’ACPR n’est intervenue qu’au moment des discussions sur les décrets d’application avec des intentions de déléguer une forme « déguisée » de contrôle aux futures associations.  Pour notre part, nous avons pensé que l’esprit initial de ce projet de réforme avait été dévoyé. Nous avons depuis régulièrement alerté le Trésor sur nos très vives préoccupations sur ce point, mais celui-ci ne nous a pas apporté à ce jour de garanties claires », fait remarquer Christophe Hautbourg, directeur général de Planète CSCA.

Les contours du dispositif

L’exposé des motifs de la proposition de loi est clair. Les intermédiaires en courtage d’assurance et en opérations de banque et services de paiement (IOBSP) sont nombreux (environ 25 000 courtiers d’assurance, 28 000 mandataires dans le secteur de l’assurance et 7 000 IOBSP) et difficiles à contrôler, dans la mesure où ils ne sont pas soumis au contrôle permanent de l’ACPR. Même si elle dispose d’assez peu d’informations pour cibler ses contrôles sur cette population, l’ACPR, a néanmoins relever certains dysfonctionnements en matière de conformité réglementaire, au niveau des pratiques commerciales, notamment en matière de commercialisation de contrats ou encore d’absence de service de médiation. 

Les professionnels concernés 

Il est vrai que sous le coup des différentes législations, les exigences envers les professionnels sont devenues de plus en plus lourdes et précises en matière de d’information du consommateur, de protection des données et de lutte contre le blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme. De nouveaux concepts sont aussi apparus, comme la gouvernance produit, qui ont des incidences importantes sur toute la chaîne de l’assurance.

Face à ce constat, la réponse serait la suivante : créer des associations professionnelles, à adhésion obligatoire, agréées par l’ACPR qui seront chargées du suivi de l’activité des courtiers en assurances et des IOBSP et de leur offrir un service de médiation. Ces associations vérifieront les conditions d’accès et d’exercice de l’activité de leurs membres, le respect des exigences professionnelles, un service d’accompagnement et d’observation des pratiques professionnelles, notamment par la collecte de données statistiques.

Le dispositif concernerait les courtiers d’assurances et en réassurance, ainsi que leurs mandataires, et les IOBSP ayant un mandat de leurs clients. Seraient donc exclus, les agents généraux d’assurance, les établissements de crédit et sociétés de financement, les sociétés de gestion de portefeuille et les entreprises d’investissement, les IOBSP qui opèrent en vertu de mandats exclusifs ou non d’un établissement financier ou d’une entreprise d’assurance. 

On notera que les courtiers et les IOBSP exerçant en France au titre de la libre prestation de services (LPS) ou de la liberté d’établissement (LE) ne seront pas obligés d’adhérer à une association, mais qu’ils pourraient le faire. 

Le pouvoir des associations

Les associations seraient dotées d’un pouvoir de sanction. Outre l’avertissement et le blâme, elles pourraient, à leur initiative, prononcer le retrait de tout membre qui ne remplirait plus les conditions d’adhésion ou ses engagements envers elles. Le retrait serait prononcé, à l’issue d’une procédure contradictoire, par décision motivée d’une commission indépendante et impartiale constituée dans le cadre de l’association. Il est prévu que l’exclusion d’un membre peut faire l’objet d’un recours devant le Tribunal judiciaire.  

La décision constatant le retrait de la qualité de membre doit être notifiée à l’Orias et à l’ACPR. Pour les IOBSP, la commission peut aussi avertir les autres associations professionnelles. 

Les représentants de l’association et leurs personnels sont tenus au secret professionnel qui, cependant ne peut être opposé à l’Orias, à l’ACPR et aux autorité judiciaires agissant dans le cadre d’une procédure pénale ou de liquidation judiciaire. L’ACPR peut, par ailleurs, obtenir de l’association toutes les informations nécessaires à l’exercice de sa mission. Elle peut aussi communiquer aux associations ou à l’Orias pour l’accomplissement de leurs missions, les informations transmises demeurant couvertes par le secret professionnel.

Quel pouvoir de sanction ?

Contrairement aux conseillers en investissements financiers qui, eux aussi, adhèrent à une association professionnelle qui les contrôle, voire les sanctionne en cas de manquement à leurs obligations professionnelles, la réforme du courtage prévoit que la commission n’est pas compétente pour sanctionner les manquements de ses membres qui relèvent exclusivement de la compétence de l’ACPR. Le rôle des associations de courtiers d’assurance et d’IOBSP sera bien différent de celui des CIF. On ne peut pas véritablement parler d’auto-régulaton ni de co-régulation, mais bien, comme cela est précisé, d’accompagnement. Le dispositif est donc plus léger.

« Nous disposons déjà d’un corpus de règles visant à protéger le consommateur avec l’Orias d’un côté, qui assure l’enregistrement des distributeurs et, de l’autre, l’ACPR, qui a pour mission de contrôler les pratiques commerciales telles que définies dans le cadre de la DDA (2). Au milieu, il nous manque un vecteur pour combler les lacunes de cet édifice dans le but, notamment, de vérifier les capacités professionnelles des collaborateurs du cabinet, ainsi que le bon niveau de garantie financière des structures de courtage, sans oublier tout le suivi de la formation continue. Notre proposition de loi répond à cet objectif », met en avant Valéria Faure-Muntian, députée, rapporteur de la proposition de loi sur l’autorégulation du courtage d’assurance et du courtage IOBSP.

Pour ou contre le texte ?

Les parties en présence apparaissent à ce jour bien divisées, même si toutes soutiennent le principe d’une réforme. C’est le cas de Planète CSCA, qui réclame publiquement un report sine die du texte mais qui affirme ne pas avoir changé d’avis quant à l’objectif proposé par le Trésor « d’apporter aux courtiers, encore trop peu nombreux à appartenir à une association, des services d’accompagnement, en toute bienveillance. » « De plus, se pose la question de la médiation. Trop peu d’entreprises de courtage proposent ce service, pourtant obligatoire, alors qu’il s’agit d’un aspect important de la protection des consommateurs », rajoute Christophe Hautbourg. Néanmoins, le syndicat historique du courtage déroule ses griefs 

Craintes sur l’étendue du contrôle

Dans la version du texte proposée, il est mentionné que les associations veilleront aux respects des exigences professionnelles des courtiers. « Nous considérons que cette rédaction, sans autre précision, est ambiguë, source d’interprétation et donc d’insécurité juridique. Au-delà des conditions d’accès à la profession, elle est susceptible d’englober l’ensemble des exigences applicables à la profession, qu’elles soient d’origines législatives comme le devoir d’information et de conseil, et les pratiques commerciales, ou issues de soft law, comme les recommandations de l’ACPR par exemple », explique Christophe Hautbourg. Pour Planète CSCA, ce qui se conçoit bien s’énonce clairement. « Nous souhaitons que ce point soit traité de manière explicite, et qu’il soit inscrit dans la loi que les futures associations ne procéderont pas à du contrôle, ce qui d’ailleurs serait contraire aux articles 12, 3 et 10 de la directive sur la distribution en assurance (DDA) », complète son directeur général. 

Pour Valéria Faure-Muntian, la question du contrôle des pratiques commerciales par les associations ne se pose pas « puisque cela est strictement interdit par l’article 12 de la directive DDA ». 

Stéphane Fantuz, président de CNCEF Assurance, appuie cette réponse en indiquant que « les projets de décrets dont nous avons tous eu connaissance à ce stade et qui seront retravaillés, prévoient de répondre à plusieurs modalités d’application qui font débat comme, notamment, le problème des pratiques commerciales, dans la mesure où il n’est pas possible, puisqu’il est interdit par la directive européenne DDA. Ce contrôle reste du ressort de l’ACPR. » Allié de la CNCEF, Eric Lamouret, président du Syndicat Lyonnais, Sycra renchérit « Le temps n’est pas aux éventuelles polémiques sur la notion de capacité des futures associations de sanctionner ou non les professionnels sur les pratiques commerciales. Il s’agit bien ici d’un accompagnement, indispensable pour aider tous les courtiers à respecter la réglementation, et tout particulièrement les courtiers de proximité, parfois isolés dans l’exercice de leur activité quand ils ne sont pas adhérents à un syndicat professionnel ».  

Incompréhension sur le périmètre du dispositif

Une autre pomme de discorde est liée au champ d’application des personnes concernées. Planète CSCA dit, en effet, ne pas comprendre pourquoi toute l’intermédiation n’est pas comprise dans le périmètre de la réforme, à commencer par les agents généraux d’assurance qui sont les concurrents directs des courtiers. « Tous les intermédiaires sont couverts par le champ d’application de la DDA. Nous estimons qu’ils doivent rentrer dans le périmètre de cette réforme, quel que soit leur statut, pour ne pas créer de rupture d’égalité entre les acteurs de la distribution », estime Christophe Hautbourg.

 « Sur le sujet des agents généraux, revenons à l’objectif de cette proposition de loi. Les agents généraux sont déjà contrôlés dans le cadre de leur mandat par leurs compagnies d’assurance. Il serait bien étonnant de les voir s’écarter de la réglementation pour leur activité de courtage. On notera aussi que les collaborateurs des agences sont formés par la compagnie. De plus, certains garde fous sont en place. En cas de départ de l’agent, par exemple, le portefeuille de courtage est repris en gestion par la société mendiante. Actuellement, les conditions d’exercice permettent donc un contrôle de A à Z », avance Valéria Faure-Muntian.

A cela s’ajoute le cas des intermédiaires qui agissent en LPS et qui peuvent demander à adhérer à une association sans y être obligés. « Au regard des affaires récentes, je pense notamment à l’assurance construction, cette exonération n’est guère compréhensible dans un objectif d’équité et de protection des assurés. Le texte sur ce point ne répond pas du tout aux objectifs de cette réforme décrits dans l’exposé des motifs de la proposition de loi », juge le directeur général de Planète CSCA. 

Et si les intermédiaires rejoignaient une liste noire ?

Planète CSCA continue sur un sujet qui lui tient à cœur, celui du refus d’acceptation d’une entreprise de courtage par les futures associations. « Sur ce sujet, nous voulons des garanties de transparence pour éviter l’arbitraire, principalement sur la motivation du refus », énonce Christophe Hautbourg.

Patrick Raffort, président de la Fédération des garanties et assurances affinitaires (FG2A), reconnait que le texte actuel pose une difficulté supplémentaire à celles déjà évoquées par les associations professionnelles du secteur, liée à l’autorisation donnée à l’association de ne pas accueillir certains courtiers « parce qu’ils ne les intéressent pas, car en dehors du champ d’activité souhaité, par exemple en assurance vie, ou pire, parce qu’ils seraient considérés comme ayant une réputation sulfureuse, ce qui reviendrait éventuellement à ne pas permettre à un courtier d’adhérer à une association et par conséquent le priver de la capacité d’exercer son activité », précise Patrick Raffort. Pour les « affinitaires », il semble nécessaire de préciser l’aspect obligatoire ou non de l’acceptation par l’association des courtiers, quelle que soit leur activité, car cela pourra éventuellement impacter le sujet de la pluralité d’associations disponibles.

Sur la question de l’accueil des intermédiaires, la CNCGP avance dès à présent la couleur « Nous avons toujours été clairs sur le sujet des adhésions. Nous voulons conserver une certaine homogénéité dans la composition de notre association en nous ouvrant seulement aux courtiers vie. Il nous paraît difficilement tenable d’aller au-delà. Nous accueillerons tous ceux dont l’activité est proche de celle de l’épargne. En revanche, nous ne souhaitons pas cibler les courtiers dommages », avance Nicolas Ducros, délégué général de la CNCGP. 

Stéphane Fantuz ne partage pas ces inquiétudes, estimant que « les relations entre les associations et les professionnels en matière d’adhésion, d’acceptation ou de refus, respectant le principe du contradictoire seront là aussi réglées par les décrets dont les projets sont en circulation. »

Sur ce point, Valéria Faure-Muntian, indique qu’elle « envisage d’alléger la procédure d’éviction en la calant sur celle en vigueur pour les CIF, c’est-à-dire en retenant un contrôle ferme par l’ACPR. » « Chez les CIF, l’effet d’une non-conformité, passé des délais fermes de correction, entraine une sanction automatique », rappelle David Charlet, président de l’ANACOFI.

La solution de l’Orias pour alléger les coûts

Au chapitre des dépenses, Planète CSCA souligne que la réforme pourrait faire peser une charge financière supplémentaire sur les intermédiaires d’assurance et en opérations de banque concernés estimée à 20 millions d’euros par an. « Sur ce sujet, nous avançons l’hypothèse d’un élargissement des missions de l’Orias ce qui conduirait à une solution moins coûteuse, d’autant que l’Orias dispose de fonds propres importants », avance Christophe Hautbourg.

Ce à quoi le rapporteur de la proposition de loi répond que « concernant les coûts d’adhésion, nous devons donner les moyens à ces associations de délivrer les services d’accompagnement. Le coût de l’adhésion pourra être compensé par des tarifs plus attractifs en matière d’assurance de responsabilité civile professionnelle ou de logiciels. Le prix de l’adhésion permettra aussi de fournir aux courtiers un service de médiation, dont la majorité est encore dépourvue, bien que cela soit une obligation légale » 

Quant au fait de confier la mission d’autorégulation à l’ORIAS, « cela parait complexe à mettre en œuvre », ajoute-t-elle. 

Sur ce sujet, David Charlet est sur la même longueur d’onde. « Concernant l’ORIAS, on peut en effet ouvrir un peu ses missions, mais pas beaucoup. N’oublions pas qu’il ne s’agit pas d’une réglementation qui concernera tous les professionnels inscrits à l’ORIAS. Aller trop loin risque, en outre, de fragiliser son statut au regard de la réglementation européenne ».

Une période peu propice à la réforme

Enfin, pour Planète CSCA, « le délai évoqué d’entrée en vigueur au 1^er janvier 2022, en pleine période de sortie de crise sanitaire et, espérons-le de début de rebond économique, serait un véritable frein et ne parait pas raisonnable. Par ailleurs ce délai contraint exposerait à une mise en œuvre opérationnelle extrêmement délicate, source d’erreurs et d’incompréhensions. » Patrick Raffort, propose de son côté une entrée en vigueur progressive en 2022. « Cela serait une bonne solution de compromis en rendant obligatoire l’adhésion à une association avec une cotisation minimale et permettant ainsi de respecter a minima l’obligation pour les courtiers de disposer d’un service de médiation. »

Vers une solution de compromis ?

« Nous observons des points de friction entre différentes associations ou syndicats sur le projet de loi et pensons pouvoir apporter les éclairages et les débuts de solutions permettant peut-être de fédérer l’ensemble de la profession qui doit impérativement aborder cette réforme en étant rassemblée », souligne Patrick Raffort. 

Un compromis oui, mais lequel ?

« Les compromis sont toujours possibles. Cependant, le texte présenté est déjà le fruit d’un compromis, dans la mesure où celui que nous avions proposé était bien différent. S’il fallait réétudier la proposition, nous le ferions. Pour autant, le texte n’est peut-être pas parfait mais nous pensons qu’il est plus qu’acceptable et il a fait déjà l’objet de longues discussions. Le système a déjà fait ses preuves avec les CIF en France et à notre connaissance, en Belgique ou en Italie par exemple, certains intermédiaires adhérent tous à une association ou à un syndicat. », explique David Charlet.

Le texte convient aussi à la CNCGP qui se dit bien sûr prête à discuter pour aboutir. « Néanmoins, nous nous sommes structurés tout au long de ces derniers mois pour être en phase avec la réforme, notamment en faisant évoluer nos statuts. Nous y avons passé beaucoup de temps. En résumé, nous sommes prêts », souligne Nicolas Ducros. Même son de cloche à la Compagnie des CGP où Patricia Pietriga, déléguée générale, affirme que « Nous avons tous les arguments pour soutenir ce projet qui améliore la défense du consommateur et nous sommes prêts pour accueillir les courtiers. Nous ne comprenons pas les arguments des associations qui souhaiteraient encore repousser cette réforme. »

Pour la CNCEF, le texte est l’aboutissement d’une concertation organisée par les pouvoirs publics laquelle, à son terme, faisait l’objet d’un consensus très large et l’accueil favorable des professionnels concernés. 

Stéphane Fantuz revient sur les fondamentaux. « La réforme a pour finalité de ne pas laisser les courtiers à l’abandon. Certains, ne sont pas au courant de l’obligation de disposer d’un service de médiation de la consommation. D’autres sont démunis par rapport à des opérations de courtage suite au Brexit. Tous ceux qui éprouvent des difficultés à respecter le formalisme précontractuel, le devoir d’information et de conseils écrit et, plus généralement, toutes les obligations imposées par la DDA en matière de pratiques commerciales sont en risque, non seulement vis-à-vis du contrôleur mais aussi, et surtout, de leurs clients qui n’hésiteront pas à les attaquer sur le terrain judiciaire si leurs opérations tournent mal. »

Contrairement aux géants du courtage, les courtiers de proximité ne disposent pas forcément d’un service de conformité en interne leur permettant de répondre aux exigences réglementaires pour leurs activités. « Ces courtiers ont droit aussi à un soutien adapté et décorrélé de grandes structures aux intentions certes louables au niveau serviciel, mais avec une visée implicitement commerciale pour servir le développement de leur propre chiffre d’affaires » juge Eric lamouret. 

Le texte va-t-il à présent évoluer au Parlement. La réponse est oui, répond déjà Valérie Faure-Muntian, car « j’envisage aussi de reprendre l’avis du CCSF sur le démarchage téléphonique et de l’intégrer dans la proposition de loi. ». Un autre sujet sensible…

1. Planète CSCA est issue de la fusion de planète Courtiers et de l CSCA en juin 2019.
2. Directive sur la distribution d’assurance transposée par l’ordonnance du 16 mai 2018